Sentencia A. 871/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-871/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Controversias sobre sistema de seguridad social propuestas por quienes fueron empleados públicos cuyo régimen no es administrado por persona de derecho público

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 871 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6617.

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 16 Administrativo de Bogotá, Sección Segunda.

 

Magistrado ponente:

José Fernando Reyes Cuartas.

 

Bogotá, D. C., dieciocho (18) de junio de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:

 

AUTO

I.                  ANTECEDENTES

 

1. El 2 de noviembre de 2022[1], la señora Denis Mireya Gil Gómez, a través de apoderado judicial, presentó una demanda ordinaria laboral contra la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. – AFP Porvenir y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público[2]. Solicitó ordenar (i) al Ministerio “liquidar, emitir, expedir a [su] favor el bono pensional, por el período, cotizado a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, antes Instituto de los Seguros Sociales, y se pague el mismo, a favor de la cuenta de ahorro individual que la [demandante] tiene en la [AFP Porvenir]”[3]; y (ii) a esa AFP “al pago de la devolución de saldos, incluyendo en dicha prestación, los saldos, sus intereses, y el bono pensional existentes en la cuenta de ahorro individual, por todos los tiempos trabajados y cotizados al Sistema General de Pensiones” [4], así como al pago de los intereses corrientes desde la fecha en que la actora cumplió 60 años.

 

2. Como fundamento fáctico de la demanda, afirmó que el Ministerio de Defensa le reconoció una pensión mensual de jubilación en el año 2010. Señaló que, al tiempo que trabajó en el Ministerio, también prestó sus servicios a la Universidad de Cundinamarca, al Colegio La Presentación y a la sociedad Intern Represent Ind Ltda., y que en virtud de esas vinculaciones cotizó un total de 584,7 semanas al Sistema General de Pensiones. Precisó que inicialmente esas semanas se cotizaron al Instituto de Seguros Sociales – ISS (hoy Colpensiones), pero que desde el 1° de octubre de 1999 se hizo efectivo su traslado a la AFP Porvenir[5].

 

3. Debido a la imposibilidad de seguir cotizando, el 22 de enero de 2022 la demandante solicitó a la AFP Porvenir la devolución del saldo de su cuenta de ahorro individual. La demandada respondió que para definir sobre esa prestación la actora debía firmar un documento en que reconocía que no tenía derecho al bono pensional, en tanto este era incompatible con la pensión mensual de jubilación que ella recibía. En lugar de firmar el documento, la demandante solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la expedición del bono pensional por el periodo cotizado al ISS y su pago a la AFP Porvenir. Sin embargo, la entidad negó la solicitud bajo el mismo argumento de la incompatibilidad entre esa prestación y la pensión mensual de jubilación.

 

4. En providencia del 11 de febrero de 2025, el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá declaró la falta de competencia y remitió el expediente a los juzgados administrativos del circuito de la misma ciudad[6]. Sostuvo que la demandante laboró en la sociedad Intern Represent Ind Ltda. y en el Colegio La Presentación en calidad de trabajadora del sector privado, y en la Universidad de Cundinamarca en calidad de servidora pública[7]. Estimó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente porque la demanda versaba sobre “la seguridad social de una servidora pública, cuyo bono pensional reclamado, obedece a un tiempo en el que el régimen pensional estaba administrado por una persona de derecho público”[8]. Fundamentó su postura en los artículos 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS) y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en los autos 1037 de 2022 y 504 de 2023 de la Corte Constitucional.

 

5. Efectuado el nuevo reparto, el expediente se remitió al Juzgado 16 Administrativo de Bogotá, Sección Segunda[9]. En memorial del 6 de marzo de 2025, el apoderado de la demandante solicitó al juzgado declarar la falta de jurisdicción[10]. Para ello, expuso que “lo que se pretende en esencia, es la devolución de saldos establecida en el artículo 66 de la Ley 100 de 1993; misma que se encuentra a cargo de la [AFP Porvenir], entidad privada administradora del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones”[11] (énfasis original).

 

6. En auto del 8 de abril de 2025[12], el Juzgado 16 Administrativo de Bogotá, Sección Segunda propuso el conflicto negativo entre jurisdicciones. Sostuvo que la pretensión principal de la demanda consistía en que se ordenara a la AFP Porvenir la devolución de saldos. Debido a la naturaleza privada de esa sociedad, argumentó que no se cumplían los requisitos exigidos por el artículo 104.4 del CPACA para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conociera el asunto. Además, como sustento de su decisión, citó el Auto 504 de 2023 de la Corte Constitucional.

 

7. Finalmente, el 2 de mayo de 2025 el Juzgado 16 Administrativo de Bogotá, Sección Segunda remitió el asunto a la Corte Constitucional[13]. De acuerdo con el reparto efectuado el 13 de mayo de 2025, el expediente se remitió al despacho del magistrado sustanciador el día siguiente[14].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

8. De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

2.     Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

9. Esta Corporación ha advertido que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es necesario que se cumplan los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, tal y como han sido definidos de manera reiterada por este tribunal[15]. En el presente caso, los anteriores presupuestos se satisfacen así:

 

Tabla única. Cumplimiento de los presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones en el caso concreto.

 

 

3.     Criterios para definir la jurisdicción competente en asuntos relacionados con la seguridad social[16]

 

10. El numeral 1º del artículo 2 del CPTSS prevé la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral para conocer controversias respecto de conflictos de carácter laboral. En efecto, determina que dicha jurisdicción “conoce de los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. Por su parte, los numerales 4 y 5 ibidem disponen que esa jurisdicción es competente para conocer de asuntos relacionados con conflictos de la seguridad social. De un lado, el numeral 4 prevé que son competencia de los jueces laborales “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. De otro lado, el numeral 5 dispone que será competencia de los jueces laborales “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.

 

11. Por su parte, el numeral 4º del artículo 104 del CPACA prevé que los jueces de lo contencioso administrativo son competentes para conocer de los asuntos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”[17]. En todo caso, es importante tener en cuenta que la sola mención de una entidad pública en el extremo pasivo de un proceso judicial es insuficiente para concluir, de manera automática, que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente[18].

 

12. Frente a los asuntos relacionados con la seguridad social, la Corte ha resaltado que el legislador le atribuyó a esa jurisdicción “el conocimiento de las controversias que se generen en esa materia, siempre y cuando el régimen en el que se encuentre el empleado público sea administrado por una persona de derecho público”[19]. Al respecto, la Sala Plena, mediante el Auto 935 de 2021, estableció que “en materia de prestaciones derivadas de la seguridad social, la jurisdicción contencioso administrativa es competente, únicamente, en aquellos casos en los que: (i) está involucrado un empleado público y (ii) su régimen es administrado por una persona de derecho público. De lo contrario, en aplicación de la cláusula general de competencia, será la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, la que conozca de los demás procesos”.

 

4.     Competencia de la jurisdicción ordinaria laboral para conocer las demandas dirigidas contra una AFP de naturaleza privada y mediante las cuales se pretende la devolución de saldos. Extensión de la regla de decisión del Auto 935 de 2021

 

13. En el Auto 935 de 2021, la Corte dirimió un conflicto similar al que es objeto de la presente providencia. En ese caso, la jurisdicción ordinaria laboral y la jurisdicción de lo contencioso administrativo argumentaron que carecían de competencia para conocer una demanda presentada contra la AFP Colfondos y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante la cual se pretendía la devolución de los saldos por las cotizaciones efectuadas al ISS y a la AFP demandada. La actora expuso que se le habían reconocido dos pensiones de jubilación, pero que de manera paralela ella trabajó en el sector privado y realizó cotizaciones al ISS y a la AFP Colfondos. Afirmó que solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la emisión del bono pensional a su favor por los aportes realizados al ISS, pero que la entidad no accedió a su petición.

 

14. En la providencia mencionada, la Sala Plena explicó que la devolución de saldos, prevista en el artículo 66 de la Ley 100 de 1993, es una figura propia del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad - RAIS. Como este es operado exclusivamente por AFP de naturaleza privada, el conocimiento de las controversias que se susciten entre estas y sus afiliados corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral en virtud de la cláusula general de competencia del artículo 2 del CPTSS. La Corte sostuvo que en esos casos la jurisdicción de lo contencioso administrativo carece de competencia porque no se cumple uno de los requisitos exigidos por el artículo 104.4 del CPACA: la naturaleza pública de la entidad administradora de la seguridad social. Aunque ello bastaría para declarar que la jurisdicción ordinaria laboral es la competente, la Corte precisó que cuando los demandantes realizaron cotizaciones al ISS en calidad de trabajadores oficiales, del sector privado o independientes tampoco se cumple el segundo requisito exigido por dicha norma.

 

15. De otro lado, en el Auto 935 de 2021 la Corte precisó que para la solución del conflicto entre jurisdicciones no era relevante el hecho de que la demandante recibiera una pensión de jubilación. Al respecto, afirmó que esta Corporación “no puede variar, en modo alguno, el sentido de la pretensión del proceso que da origen a la controversia. En el presente asunto, la demandante circunscribe su libelo a la devolución de aportes que realizó [al ISS y a la AFP Colfondos] como trabajadora privada, asunto que no guarda relación alguna con su carácter de pensionada (…)”.

 

16. En esa oportunidad, la Sala Plena formuló la siguiente regla de decisión:

 

La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer de un proceso promovido por una persona que busca obtener la devolución de aportes pensionales originados en una relación de trabajo con entidades privadas. Ello con fundamento en la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral en materia de seguridad social, contenida en el artículo 2º del CPTSS (énfasis propio).

 

17. Ahora bien, se advierte que en los autos 2547 de 2023, 1992 de 2024 y 051 de 2025 la Corte también asignó a la jurisdicción ordinaria laboral el conocimiento de demandas en las que se pretendía que una AFP de naturaleza privada accediera a la devolución de saldos por periodos que los demandantes cotizaron, total o parcialmente, en calidad de empleados públicos. En esos casos, esta Corporación reiteró que no se cumplían los supuestos del artículo 104.4 del CPACA porque las AFP demandadas no tenían naturaleza pública.

 

18. Un análisis conjunto de los autos 935 de 2021, 2547 de 2023, 1992 de 2024 y 051 de 2025 permite arribar a dos conclusiones. En primer lugar, el tipo de vinculación que tuvo el afiliado al realizar las cotizaciones al Sistema General de Pensiones, y respecto de las cuales solicita la devolución de saldos, no es un factor determinante para definir la jurisdicción competente. En las providencias mencionadas cada uno de los demandantes cotizó en calidades diferentes: como trabajadora del sector privado (Auto 935 de 2021), como empleado público (autos 2547 de 2023 y 051 de 2025) y como trabajador oficial y empleado público (Auto 1992 de 2024). A pesar de las diferencias en el tipo de vinculación, en todos los casos la Corte determinó que la jurisdicción ordinaria laboral era competente.

 

19. En segundo lugar, el artículo 104.4 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo conocerá de las controversias de la seguridad social cuando ese régimen sea administrado por una persona de derecho público. Así, cuando la pretensión principal de la demanda esté dirigida a obtener la devolución de saldos, no sería posible concluir que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente porque aquella –la devolución de saldos– es una figura propia del RAIS y este es administrado exclusivamente por personas jurídicas de carácter privado. Así pues, en este tipo de casos la naturaleza privada de la AFP es el factor determinante para asignar la competencia a la jurisdicción ordinaria laboral.

 

20. Ahora bien, la regla de decisión del Auto 935 de 2021 prevé que el conocimiento de las demandas en las que se pretende “la devolución de aportes pensionales originados en una relación de trabajo con entidades privadas” (énfasis propio) corresponderá a la jurisdicción ordinaria laboral. Sin embargo, con base en las dos conclusiones expuestas previamente, la Sala Plena estima que la aplicación de dicha regla de decisión no debería limitarse a los casos en que el afiliado realizó cotizaciones al Sistema General de Pensiones en calidad de trabajador del sector privado. Como se mencionó, en esos asuntos es la naturaleza privada de la AFP la que permite definir la jurisdicción competente. Por tanto, la Corte extenderá la regla de decisión del Auto 935 de 2021, de la siguiente manera:

 

La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer de un proceso promovido contra una AFP de naturaleza privada por una persona que busca obtener la devolución de aportes pensionales, con independencia del tipo de vinculación que tuvo al realizar las cotizaciones a Sistema General de Pensiones. Ello con fundamento en la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral en materia de seguridad social, contenida en el artículo 2º del CPTSS.

 

5.     Caso concreto

 

21. Antes de resolver el caso concreto, la Corte estima necesario advertir que el juez del conflicto entre jurisdicciones no está facultado para segmentar la demanda ni para referirse a la admisibilidad de las pretensiones, en el sentido de determinar si aquellas pueden ser tramitadas en un mismo proceso. Por tanto, cuando se encuentre que una demanda contiene pretensiones de diversa naturaleza o que, prima facie, el demandante pretende la acumulación de pretensiones, se debe atribuir la competencia al juez a quien corresponda conocer la pretensión principal. Lo anterior, con el propósito de que sea este quien decida sobre la admisibilidad y procedencia de la acumulación de las pretensiones[20].

 

22. Ahora bien, la demanda que suscitó el presente conflicto entre jurisdicciones tiene fundamentalmente dos pretensiones: una orientada a que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expida a favor de la actora el bono pensional por los tiempos cotizados al ISS (hoy Colpensiones), y otra relacionada con el pago de la devolución de saldos por parte de la AFP Porvenir. La Sala Plena considera que la pretensión principal es la segunda. En efecto, el apoderado de la demandante manifestó que “lo que se pretende en esencia, es la devolución de saldos establecida en el artículo 66 de la Ley 100 de 1993”[21] (énfasis original). Así pues, para dirimir el presente conflicto la Corte tendrá en cuenta la pretensión relativa al pago de la devolución de saldos por la AFP Porvenir, y corresponderá al juez al que se asigne el conocimiento del asunto decidir sobre la admisibilidad de la acumulación de pretensiones.

 

23. La Sala Plena considera que el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por la señora Denis Mireya Gil Gómez contra la AFP Porvenir y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Como se mencionó, la devolución de saldos es una figura exclusiva del RAIS y este es administrado por personas jurídicas de naturaleza privada. Por tanto, no se cumple uno de los requisitos exigidos por el artículo 104.4 del CPACA para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo sea competente, y es necesario acudir a la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral contenida en el artículo 2 del CPTSS.

 

24. Así las cosas, la Corte remitirá el expediente CJU-6617 al Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá. Esa autoridad deberá comunicar la presente decisión a los interesados en el trámite judicial y al juez de lo contencioso administrativo involucrado en el conflicto.

 

III.                DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

  

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 16 Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por la señora Denis Mireya Gil Gómez.

 

Segundo. REMITIR por medio de la Secretaría General de esta Corporación el expediente CJU-6617 al Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados dentro del trámite judicial y al Juzgado 16 Administrativo de Bogotá, Sección Segunda.

 

 Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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